1. Hintergrund und Charakter des Papiers
Im Oktober 1996 haben die damaligen Hauptverwaltungsbeamten von Landeshauptstadt Hannover,
Landkreis Hannover und Kommunalverband Großraum Hannover mit dem 'Blauen Papier'
einen Reformvorschlag für die Wahrnehmung regionaler Verwaltungsaufgaben im Großraum
Hannover vorgelegt. Dieser Vorschlag ist in der Öffentlichkeit auf eine lebhafte und
überwiegend positive Resonanz gestoßen. Allerdings wurde schnell auch der Ruf nach einer
Weiterentwicklung zu einem umsetzungsreifen Modell laut, das auch konkrete Aussagen zur
Finanzierbarkeit des Reformmodells enthalten sollte. Mit dem Ziel, ein solches
Modellpapier zu entwickeln, haben sich Ende 1996
Oberkreisdirektor Herbert Droste
Regierungspräsident Dr. Werner Greifelt
Gemeindedirektor Ekkehard Grunwald
Stadtdirektor Bernhard Lippold
Stadtdirektor Dr. Klaus Rosenzweig
Oberbürgermeister Dr. h.c. Herbert Schmalstieg
sowie der ehemalige Verbandsdirektor Valentin Schmidt
in der Lenkungsgruppe Region Hannover zusammengefunden;
hinzugestoßen sind ferner Verbandsdirektor Siegfried Frohner (ab Juli 1997)
sowie Gemeindedirektor Arpad Bogya (ab November 1997).
Die Lenkungsgruppe wurde unterstützt durch die Arbeitsgruppe
Region Hannover, der Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter aus den Verwaltungen sowie des
Niedersächsischen Instituts für Wirtschaftsforschung angehören:
Reinhard Bank, Landkreis Hannover
Dr. Ulrike Hardt, Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung
Stefan Köpke, Bezirksregierung Hannover
Volker Kollosche, Kommunalverband Großraum Hannover (geschäftsführendes Mitglied)
Heinz Landers, Stadt Garbsen
Dr. Axel Priebs, Kommunalverband Großraum Hannover (Vorsitzender)
Fredo Ritter, Stadt Laatzen
Angela Rühmann, Kommunalverband Großraum Hannover
Manfred Thebes, Landeshauptstadt Hannover
Bärbel Thomas, Gemeinde Hemmingen
Gerhard Wollin, Bezirksregierung Hannover
ab September 1997:
Jürgen Heger, Kommunalverband Großraum Hannover
Jörg Schmidt, Niedersächsisches Institut für Wirtschaftsforschung
Das nun vorgelegte Modellpapier hat die Lenkungsgruppe als
persönlichen Diskussionsbeitrag ausgearbeitet - als Vorschlag von Verwaltungsfachleuten
wird es deswegen ausschließlich von den Verfassern selbst verantwortet. Obwohl der
Schwerpunkt der Neugestaltung der Region Hannover auf der Schaffung einer
leistungsfähigen Selbstverwaltungskörperschaft liegt, wollte die Lenkungsgruppe das
gesamte Spektrum der regionalen Aufgaben, wie sie auch schon im "Blauen Papier"
angesprochen wurden, ausleuchten. Deswegen wurden auch die Aufgaben des übertragenen
Wirkungskreises und dabei die sogenannten erstinstanzlichen Aufgaben der Bezirksregierung
in die Überlegungen einbezogen. Dabei wurden folgende vorrangigen Ziele verfolgt: Entstanden ist mit dem nunmehr vorgelegten Papier eine 'Machbarkeitsstudie'
für die Regionalreform. Die Erarbeitung dieses Papiers vollzog sich dabei im wesentlichen
in zwei Stufen. Zuerst wurde eine umfassende Analyse der von den heutigen regionalen
Aufgabenträgern wahrgenommenen Aufgaben vorgenommen, um den originären Aufgabenbestand
einer künftigen REGION sowie die zusätzlich zur Stärkung der Städte und Gemeinden auf
diese zu übertragenden Aufgaben herauszuarbeiten. Anschließend wurde - mit intensiver Zuarbeit des Niedersächsischen
Instituts für Wirtschaftsforschung - ein Vorschlag für die Finanzierung der REGION
ausgearbeitet, wobei ausdrücklich darauf geachtet wurde, daß sich die REGION in das
System des niedersächsischen Finanzausgleichs einfügen läßt und das übrige
Niedersachsen nicht zusätzlich finanziell belastet wird. 2. Rechtsform und Verfassung der REGION
Bündelung der regionalen Aufgaben,
Im Blauen Papier werden bereits die wesentlichen Eckpunkte für die rechtliche und organisatorische Struktur der REGION HANNOVER genannt. Diese ist als öffentlich-rechtliche Gebietskörperschaft konzipiert, die ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze durch ihre Organe als Selbstverwaltungskörperschaft verwaltet. Der räumliche Zuschnitt der Gebietskörperschaft REGION HANNOVER entspricht dem Verbandsbereich des heutigen Kommunalverbandes Großraum Hannover. Als Gemeindeverband ist sie keine Regionalstadt, sondern umfaßt die Landeshauptstadt Hannover sowie die 20 Städte und Gemeinden des heutigen Landkreises Hannover als jeweils selbständige Kommunen, die in ihrem Gebietszuschnitt nicht verändert werden.
Als Organe der REGION HANNOVER nennt bereits das 'Blaue Papier' die Regionalversammlung (entsprechend Gemeinderat und Kreistag), den Regionalausschuß (entsprechend Verwaltungs- bzw. Kreisausschuß) und den Regionalpräsidenten bzw. die Regionalpräsidentin (direkt gewählt entsprechend dem Bürgermeister/Landrat bzw. der Bürgermeisterin/Landrä-tin nach der neuen niedersächsischen Kommunalverfassung). In der seit der Veröffentlichung des 'Blauen Papiers' geführten öffentlichen Diskussion wurde u.a. darauf hingewiesen, daß den Städten und Gemeinden eine Möglichkeit eröffnet werden müßte, die gemeindlichen Interessen im politischen Meinungsbildungsprozeß der Region artikulieren zu können. In diesem Sinne soll die REGION als viertes Organ eine Gemeindekammer bekommen, die durch die Verwaltungsspitzen der 21 regionsangehörigen Städte und Gemeinden gebildet wird. Sie hat die Möglichkeit, Stellungnahmen und Empfehlungen zu allen in der Regionalversammlung bzw. im Regionalausschuß zu beratenden Themen abzugeben.
Die REGION wird Rechtsnachfolgerin des Kommunalverbandes Großraum
Hannover und des Landkreises Hannover und übernimmt damit das Vermögen und die Schulden
dieser Körperschaften. In den Fällen, in denen Aufgaben verlagert werden, gilt das
Rechtsnachfolgeprinzip auch für den neuen Aufgabenträger. Die REGION bleibt Teil des
Regierungsbezirks Hannover und untersteht der Rechts- und Fachaufsicht der
Bezirksregierung. Von den niedersächsischen Landkreisen unterscheidet sich die REGION vor
allem dadurch, daß
3. Aufgaben der REGION Die Trennung regionaler und gemeindlicher Aufgaben soll mit der
Reform sehr viel deutlicher werden, um auch politische und finanzielle
Verantwortlichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger transparenter zu machen. Als
wesentliche Aufgaben der REGION im eigenen Wirkungskreis sind zu nennen:
Im übertragenen Wirkungskreis, wo es um die Wahrnehmung staatlicher
Aufgaben (insbesondere als untere Landesbehörde, z.T. auch als obere Landesbehörde)
geht, sind v.a. folgende Aufgaben zu nennen:
Die vorgeschlagene Zuordnung von Aufgaben soll vor allem aufzeigen, auf welcher Ebene
künftig die politische Verantwortlichkeit liegt. Den gewählten Organen der REGION ist
damit ein breites Gestaltungsspektrum bei der Frage eröffnet, in welcher Rechtsform die
Aufgaben erledigt werden sollen.
4. Übertragung von heutigen Kreisaufgaben auf die Städte und Gemeinden
Die heute kreisangehörigen Städte und Gemeinden sollen einige neue Zuständigkeiten aus dem heutigen Aufgabenbestand des Landkreises Hannover übernehmen; solche zusätzlichen Aufgaben liegen vor allem in folgenden Bereichen:
5. Finanzierung der REGION
Wenn die Aufgabenerfüllung im Raum Hannover neu organisiert wird, müssen auch die Einnahmen umverteilt werden: Die Kosten der Aufgaben, die die kommunalen Gebietskörperschaften von der Bezirksregierung übernehmen, sollen in voller Höhe vom Land erstattet werden; Aufgabenverlagerungen zwischen den Kommunen können durch Umverteilung der vorhandenen Einnahmen finanziert werden. Dies ist über eine Anpassung des kommunalen Finanzausgleichs und über eine - neu zu konziperende - Regionsumlage möglich.
Das Ausmaß der notwendigen Umverteilung richtet sich natürlich zunächst nach den Kostenverschiebungen, die mit der Bildung der REGION verbunden sind. Vorgesehen ist, daß die Aufgaben des Kommunalverbandes vollständig an die REGION übergehen und daß die Aufgaben des Landkreises Hannover zwischen der REGION und den bisher kreisangehörigen Städten und Gemeinden aufgeteilt werden. Dies bedeutet eine erhebliche Dezentralisierung. Die Landeshauptstadt Hannover übergibt umgekehrt einen Teil ihrer Aufgaben an die REGION.
Eine detaillierte Auflistung aller vorgesehenen Aufgabenverlagerungen zeigt, daß die REGION 1996 - hätte es sie in diesem Jahr schon gegeben - von Kommunalverband Großraum Hannover und Landkreis Hannover zusammen Fachaufgaben mit einem Zuschußbedarf von rund 537 Mio. DM übernommen hätte. Ein Großteil dieser nicht durch Gebühren oder andere Entgelte gedeckten Kosten wäre im Verkehrs- und im Sozialbereich angefallen. Von der Landeshauptstadt wären Aufgaben mit einem Finanzierungsbedarf von weiteren 356 Mio. DM in den Regionshaushalt verlagert worden, und zwar wiederum überwiegend aus dem Sozialbereich. Die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden hätten Aufgaben mit Zuschußbedarfen in Höhe von etwa 115 Mio. DM übernommen, und zwar vorrangig aus dem Aufgabenspektrum der Jugendhilfe.
Gerade die Jugenhilfeausgaben würden die künftigen Träger in höchst unterschiedlichem Maße belasten. Deshalb ist vorgesehen, einen Jugendhilfelastenausgleich einzurichten: Die REGION soll 80% der Zweckausgaben für die Jugendhilfe an die Träger zurückerstatten. Damit hätte sie 1996 einen zusätzlichen Finanzierungsbedarf von rund 84 Mio. DM übernehmen müssen.
Für alle Umschichtungen zusammengenommen hätte die REGION damit 1996 etwa 333 Mio. DM mehr an allgemeinen Deckungsmitteln bereitstellen müssen als Kommunalverband und Landkreis zusammen; gegenüber der Status-Quo-Situation hätte sich die Landeshauptstadt um 408 Mio. DM entlasten können, die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden hätten zusätzliche Lasten von 85 Mio. DM tragen müssen. Rund 10 Mio. DM an Einnahmen wären - insbesondere aufgrund der Auflösung der Kreisschulbaukasse - ganz weggefallen.
Die notwendigen Umschichtungen allgemeiner Deckungsmittel über den Finanzausgleich und über die Regionsumlage hätten trotzdem nicht ganz so umfangreich sein müssen, weil Einsparungen gegengerechnet werden können. Allein die derzeit geplanten Einsparungen sind schon auf mehr als 20 Mio. DM angesetzt worden; mit der Bildung der REGION könnten vorsichtigen Schätzungen zufolge mindestens weitere 60 Mio. DM eingespart werden. Allein die Aufgabenbündelung zwischen den Ebenen könnte 28 Mio. DM an Einsparungen erbringen, aus verbesserter Abstimmung und Kooperation werden Einsparungen von weiteren 27 Mio. DM für möglich gehalten. Damit könnte der Unschichtungsbedarf zwischen den Gebietskörperschaften im Raum Hannover beträchtlich verringert werden. Zusammengenommen kann bei den weiteren Rechnungen von einem Einsparungspotential in Höhe von 81 Millionen Mark ausgegangen werden.
Die verbleibenden Umschichtungsnotwendigkeiten müssen über den kommunalen Finanzausgleich und über die zu entrichtende Regionsumlage bewältigt werden.
Wie der kommunale Finanzausgleich in Folge des Urteils des Staatsgerichtshofs vom 25.11.1997 künftig geregelt sein wird, läßt sich aktuell noch nicht absehen. Die Rechnungen zur Finanzierung der REGION sind deshalb von den geltenden Regelungen ausgegangen: Es galt, ein Modell zur Integration der REGION in das geltende Niedersächsische Gesetz über den Finanzausgleich (NFAG) zu entwickeln, das die Forderung nach überregionaler Verteilungsneutralität erfüllt und die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden im Raum Hannover nicht schlechter stellt als zuvor, gleichzeitig aber Mittelumschichtungen von der Landeshauptstadt Hannover an die RGEION möglich macht.
Solche Umschichtungen wären im Rahmen des derzeit noch bestehenden Systems nur dann denkbar, wenn die Landeshauptstadt im Finanzausgleich als kreisangehörig behandelt und die REGION den Landkreisen gleichgestellt wird. Damit sind Anpassungen der wichtigsten Steuerungsgrößen erforderlich: Vor allem müßten die Mittel, die der Landeshauptstadt Hannover zufließen, aus der Teilmasse für die kreisfreien Städte ausgegliedert und in die Teilmasse für den kreiangehörigen Raum eingespeist werden. Damit in der Konsequenz nicht erhebliche Zuweisungssummen aus dem Raum Hannover abfließen, müßte die Hauptansatzstaffel gestreckt werden; statt mit derzeit 133% müßten die Einwohner der Landeshauptstadt mit einem Gewicht von 151% in die Bedarfermittlung eingehen. Damit würde die Forderung nach Verteilungsneutralität nahezu erfüllt; der Raum Hannover verlöre gegenüber der Referenzsituation 1996
sogar noch Zuweisungen von einer knappen Mio. DM. Insgesamt wäre es 1996 aber mit diesen (minimalen) Anpassungen möglich gewesen, rund 60 Mio. DM von der Landeshauptstadt Hannover an die REGION umzuschichten, ohne die Finanzierungsituation der übrigen kommunalen Gebietskörperschaften innerhalb und außerhalb des Raums Hannover merklich zu berühren.
Die Umschichtungen im Rahmen des kommunalen Finanzausgleichs allein reichen natürlich nicht aus, um den Finanzbedarf der REGION zu decken. Wie die Gemeinden im kreisangehörigen Raum auch, müssen die regionsangehörigen Städte und Gemeinden deshalb eine Regionsumlage entrichten. Diese Umlage ist in den Modellrechnungen in Analogie zur Kreisumlage konzipiert worden: Bemessungsgrundlage sind Steuerkraft und empfangene Schlüsselzuweisungen der Beteiligten. Die Umlagesätze waren allerdings niedriger anzusetzen als bei der Kreisumlage. Damit sollte eine Entlastung für die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden geschaffen werden, aus der sie die Kosten für die zusätzlich vom Landkreis Hannover übernommenen Aufgaben würden tragen können.
Weil davon auszugehen ist, daß die Landeshauptstadt Hannover höhere Realsteuerhebesätze realisieren kann als die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden, wurde ihre Steuerkraft in den Modellrechnungen höher bewertet als die der übrigen Gemeinden. Dieser 'Steuerkraftzuschlag' kann um so geringer ausfallen, je höher die Umlagesätze festgelegt werden. Höhere Umlagesätze bedeuten aber gleichzeitig immer auch eine Mehrbelastung für die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden. Anhand zweier Modellvarianten wurde gezeigt, wie die Entlastungen für die Landeshauptstadt und die bisher kreisangehörigen Städte und Gemeinden ausfallen, wenn die Umlageparameter entsprechend variiert werden. Danach lägen die Entlastungen für die Landeshauptstadt Hannover zwischen 62 und 67 Mio. DM, für die kreisangehörigen Städte und Gemeinden zwischen 10 und 4 Mio. DM.
Obwohl diese Berechnungen nur Modellcharakter haben können, belegen sie doch, daß auch unter den derzeit herrschenden Bedingungen verschiedene Möglichkeiten zur Finanzierung der REGION Hannover denkbar sind. Wenn die angesprochenen Einsparungen verwirklicht werden können, ist damit eine Entlastung aller Beteiligten verbunden.
6. Zusammenfassung und Ausblick
Wie jede Verwaltungsreform führt auch diese Reform zu Veränderungen für einen Teil der Bediensteten in den betroffenen Verwaltungen. Der Lenkungsgruppe ist der Hinweis wichtig, daß es aus Anlaß der beabsichtigten Reform keine betriebsbedingten Kündigungen geben kann; sie setzt jedoch auf die Bereitschaft der betroffenen Beschäftigten, als sinnvoll erkannte Veränderungen umzusetzen und aktiv mitzugestalten.
Die Lenkungsgruppe ist der Überzeugung, daß mit der Realisierung der Regionalreform eine ganze Reihe positiver Effekte im Sinne eines gesellschaftlichen Gesamtnutzens erzielt werden können; insbesonder sind zu nennen:
Die Lenkungsgruppe ist der Meinung, daß die Reformdiskussion durch die vorgelegte 'Machbarkeitsstudie', die sowohl künftige Aufgabenzuordnungen benennt als auch die beabsichtigte Finanzierung verdeutlicht, vor einer isolierten Betrachtung von Einzelfragen und einer Betonung individueller Interessen bewahrt wird.
Sie hofft, daß auf der Grundlage dieses Vorschlages der vom niedersächsischen Innenminister eingeforderte 'regionale Konsens' herbeigeführt werden kann, so daß die Landesregierung das notwendige Gesetzgebungsverfahren zur Bildung der Region Hannover noch im Jahre 1998 einleiten kann.
Ansprechpartner:
Prof. Dr. Axel Priebs, Kommunalverband
Großraum Hannover, Postfach 6649, 30066 Hannover
Tel.: 0511 3661-249, FAX: 0511 3661-455
Zur Kurzfassung: Das 'Blaue Papier'
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